从政府管理到村民自治，转变起于推行村规民约

　　2013年开始，中江县委、县府对县域管理的形式和内容进行了现代性的适应性思考，他们针对当地的经济社会文法发展线现状，进行了务实性的选择——规范推进当地乡镇制定推广村规民约工作，这适应了政府管理向社会治理的转型需要，更在实践上为人治到依法治理的转型找到了实现途径，在建立适应现代社会的基层社会管理模式上，找准了自己的正确路径。

　　也就从2013年开始，中江县委、县府开始下大力推进村规民约的相关工作，积极督促乡镇引导、指导各村（社区）制定村规民约。县委、县府先后在县人代会、乡镇工作汇报会等会议上数十次安排部署推进村规民约工作。中江县精神文明建设委员会办公室、县民政局联合印发了《关于进一步规范和完善村规民约推进农村精神文明建设的意见》（江文明〔2013〕18号），县司法局、县政府法制办等部门积极参与，加大宣传和指导力度；各乡镇更是积极宣传动员，采取领导联片、干部包村的方式引导各村结合本村实际，有序制定和推动实施村规民约。到2014 年3月，中江全县837个村（社区）都建立健全了村规民约。

　　规范村规民约工作，第一位是坚持党的领导

　　在村规民约工作的推进过程中，中江县委、县府根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，明确了应坚持党的领导、应坚持合法合规、应体现民主管理等一些基本原则。

　　坚持党的领导是宪法确定的基本原则，也是村民自治的基本原则。中江县明确要求，规范村规民约工作必须坚持党的领导，要充分发挥县、乡（镇）、村三级党组织的领导核心作用，把党的领导贯穿于村规民约起草、征求意见、表决、宣传、执行工作的全过程，确保党的方针政策在基层得到落实。

　　坚持合法合规，中江县委、政府认为，村规民约是民主决策的体现，在制定程序上必须合法规范。县里规定，参与对村规民约的表决必须由本村过半数十八周岁以上公民或本村三分之二以上户代表参加的村民会议讨论决定，并经与会人员过半数通过，未经法定程序通过的村规民约不具有法律效力。在推进这项工作中，县委、政府主要领导先后在各种重要场所表示，村规民约在内容上一方面是对现有法律法规的细化、量化，便于村民遵守和执行；另一方面要能对法律没有规定的内容进行补充，要求其过程具有“立法”的性质。要求各地的村规民约是以不违法、不违规为原则。

　　村规民约是民主管理的体现，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的最为重要的载体。中江县党委和政府一班人觉得，人民群众既是村规民约的制定主体，也是遵守和执行的主体。县里要求村规民约的制定要实现全民参与，充分体现自己的事情自己办，由村民自己提出哪些事项需要纳入村规民约，在征求各方意见后，提交村民大会讨论通过。村规民约通过后，要组织村民学习、熟悉村规民约的内容，要发挥公众的力量推动村规民约的落实。

　　村规民约是内容即包括公共事务管理的基本规则，又包括村民道德的基本要求。中江县委县府要求，村规民约的制定要结合本村实际，体现本村特色，体现与时俱进，不能搞千篇一律、整齐划一，要按照“易记、易懂、易行”的原则，把村规民约的内容与人们日常生活紧密联系起来，在落细、落小、落实上下功夫，解决突出问题，反映大多数群众的心声，把大家都认为应当管的事管住管好，把大家都认为应当规范的行为规范到位，不求面面俱到，只求实际实用，切实提高村规民约的实用性和可操作性，既要防止“假大空”，又要防止“细而全”。

　　中江县委县府提出，村规民约的制定程序是否合法，村规民约的内容是否违法违规，乡镇政府必须加强监督，要认真履行法律赋予的对村规民约的备案审查职责，加强对村规民约的合法性审查，对村规民约与 宪法 、法律、法规和国家的政策相抵触的，要责令改正。在实践中，乡镇政府要变事后的监督为事前的服务，通过主动服务、提前审查，提高工作效率，确保村规民约的备案通过率。

　　“三上三下、六步实施”，程序正确是村规民约工作正确的保证

　　在村规民约制定工作中，中江县始终坚持强化指导、程序合法、内容适当、体现民意的思路，确定了“三上三下、六步实施”的工作程序，确保了该项发作在每一个细节处都得到完整落实。

　　中江县各乡镇成立了由党委主要负责人任组长的村规民约工作领导小组。领导小组负责制定工作推进计划，指导村规民约的起草、征求意见、表决、宣传、执行等工作，研究解决工作推进中的问题。各村也成了村规民约工作小组，具体负责起草、征求意见、表决、宣传、执行等工作。

　　在做好充分准备的基础上，各地组织召开了规范村规民约工作动员会。动员会有多个层次和多种方式，一是乡镇党委、政府召开的乡镇干部和村党支部、村委会、村监委会干部参加的动员会；二是各村组织召开的动员会、村民小组长会及村民会议、村民代表会议，尽可能通知所有村民会议成员参加，以体现参与该项工作的普遍性和广泛性；三是通过电话、短信告知的方式向在外工作的村民进行动员。同时，通过广播、标语、宣传栏、致广大群众的一封信等多种渠道，深入宣传制定村规民约的重要意义和具体要求，努力营造良好的舆论氛围，动员村民积极参与到村规民约的制定上来。

　　做完了以上的工作，村规民约的工作才算进到了“一上”这一关键的起草阶段。为了提高工作效率，中江县各乡镇的起草指导审查组通过广泛的调查研究，起草了村规民约参考版本，供各村参考。各村结合本村村情，成立专门的起草班子，根据乡镇提供的参考版本，结合本村的管理公共事务的需要及本村的习俗习惯、民风民情、优良传统的实际，起草本村村规民约的初稿。

　　征求意见环节是村规民约制定过程的关键环节。

　　村规民约的初稿形成后，各村委会组织了对初稿征求意见，在县里，这个过程被称为“一下”。在这个阶段，乡镇领导、驻村干部、各村领导小组的成员深入田间地头、农家院落，就起草的村规民约初稿广泛征求群众意见、做好记录，并将村规民约初稿进行张贴公示或印发给村民，或通过广播、电话、短信方式告知村民，组织村民结合本村实际情况，提出本村村民应当遵守的行为习惯，提出本村公共事务的管理工作，提出本村村民对公益事业应当履行的义务。在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，由乡镇联片包村的干部会同村党支部、村委会、村监委会对征求的意见进行共同研究，形成第二稿，这个过程被叫作“二上”。而村委会按照征求初稿意见的办法将第二稿再次征求群众意见则被叫做“二下”，在这个基础上根据群众意见确定的第三稿，就成了村规民约审议草案初稿。审议稿初稿形成后由各村民委员会报乡镇政府，由乡镇起草指导审查组对村规民约审议稿初稿进入合法性审查，最后就形成了村规民约审议草案，这被叫做“三上”。各村在讨论、修改、完善村规民约过程中，对没有采纳的村民意见和建议都要向提议人进行解释和说明。

　　各村将乡镇政府合法性审查通过后的村规民约审议草案提交村民大会讨论、表决，就是“三下”的过程。在实际工作中，有的村采取召开村民会议的形式进行表决，有的村采取由各户村民签字的方式进行表决，对外出工作的村民也采取电话确认的方式进行表决。但无论哪种表决方式，中江县委、县府都规定必须由本村过半数十八周岁以上公民或本村三分之二以上户代表参加，并经参加表决人员过半数同意方予以通过。记者掌握的一份中江县的统计资料显示，中江县参与村规民约表决的约有86万人、同意的人数约82万人，分别占村民会议人数的76%、73%，同意人数占到参加表决人数的92%，这构成了中江县基层社会治理的主流民意和行为选择，为县域实现从被动型的社会管理到自主型的法制型社会治理转化，奠定了坚实的民意实践基础。

　　采访手记

　　现代社会管理，转型是总体的变化性要求，从管理到治理，从政府主导到服务型政府转型表述，无论是形式还是内容，都发生了对应性的深刻的时代性变革要求。这种变化，更明显的表现在对基层社会的微观管理层面上。在这个日新月异的变化时代，这种变化适应性更确定，对应性更明确，也更有效更被人接受，因而也才更具有普遍意义上的推广价值。中江县已经普遍推行开来的村规民约，其价值不仅仅在于对应性的找到了一种最适应当地经济、社会、manbetx安卓手机协调发展的方式，更有效的解决了当地基层社会对管理形式和管理内容的选择性要求，在法治的范畴里，为四川的依法治省淬炼出一个标本意义的符号。(薛世金 鄢军)